Las sombras del proceso legislativo en España

(Este artículo fue publicado en eldiario.es el  06/11/2013 y lo he escrito junto con Vicky Bolaños, ex alumna del Máster CCCD.)

El jueves 17 de octubre de 2013 fue un día importante para la transparencia de la Unión Europea, la organización Access Info Europe ganaba un litigio contra el Consejo de la UE para exigir más transparencia en el proceso de elaboración normativa. El Tribunal Europeo de Justicia rechazaba los argumentos formulados por el Consejo de la UE, y respaldados entre otros países por el Gobierno de España, que buscaban mantener en secreto la identidad de los Estados Miembro a la hora de proponer enmiendas legislativas durante los debates en el Consejo.

En este tipo de litigios los países miembro de la UE pueden unirse a cualquiera de las partes litigantes para defender una u otra postura. En este caso, España se alineaba con el Consejo de UE en contra de la transparencia argumentando que la organización Access Info Europe no tenía un interés legítimo para pedir la información y que era mejor que no se supiese qué país era el autor de cada propuesta para evitar posibles “presiones” por parte de la sociedad civil. También aseguraba que los ciudadanos ya tenían suficiente información sólo con conocer el contenido de las propuestas, pero no el autor. Todos éstos son argumentos que reflejan un concepto de transparencia arcaico que no está en línea con los estándares internacionales más avanzados.

Pero es que España además de haberse posicionado en contra de la transparencia en este tema, está lejos de ser un ejemplo en cuanto a la apertura de sus procesos legislativos. Empezando por el Gobierno, de donde provienen el 97% de las leyes que se aprueban ( en 2013), y donde las reuniones, informes y planes están fuera del alcance público; y continuando por el Congreso, donde -como veremos a continuación- el proceso de debate parlamentario está plagado de sombras que hacen que seguirlo con detenimiento resulte complicado.

La citada sentencia tiene mucha relevancia a nivel de la UE por mejorar la transparencia de la propia institución pero también se antoja fundamental a nivel nacional ya que a partir de ahora será más fácil saber qué es lo que pasa en Bruselas, siendo más sencillo para los parlamentos nacionales y para la sociedad civil el escrutinio de los procesos legislativos de la UE, al saber qué posición adopta cada país durante las negociaciones.

Dejando fuera el Gobierno que simplemente no tiene obligación ninguna de abrir sus procesos de decisión sobre planes legislativos, repasamos las sombras que hacen de nuestro Parlamento un lugar poco transparente.

Reuniones a puerta cerrada

En el Congreso de los Diputados se celebran diversas sesiones a puerta cerrada de las que no quedan vídeos ni reflejo en el diario de sesiones. Es el caso de las reuniones de la Mesa del Congreso, que suelen celebrarse a principios de semana para, entre otros, decidir qué temas de los propuestos por los grupos parlamentarios tramitará la Cámara. No es posible enterarse inmediatamente de qué iniciativas ha aceptado a trámite ni de los argumentos que han esgrimido para defenderlas o rechazarlas.

En el caso de la reunión de la Junta de Portavoces parlamentarios, que establece el orden del día de los plenos, podemos acceder a sus decisiones a través de las ruedas de prensa posteriores que ofrecen los grupos (que a veces se publican en Internet), pero podemos obtener una información sesgada, si cada portavoz da una explicación bajo su punto de vista y los intereses de su grupo.

Tampoco se puede acceder a los contenidos de las reuniones y comparecencias de algunas subcomisiones parlamentarias. No queda muy clara la razón para no publicar los documentos que va generando el trabajo de la subcomisión.

Fuentes del Congreso han indicado que los informes se publican “cuando concluyen sus trabajos, no antes”, una norma que no aparece en la resolución que regula el funcionamiento de estos órganos. En este sentido hemos formulado una pregunta para saber la razón de la no publicación de documentos a través de tuderechoasaber.es.

Las votaciones en Comisión no se publican

En el Pleno los votos se ofrecen desde junio de 2012 en formato XML y en PDF, detallados por diputado y grupo parlamentario. Los votos en Comisión se ofrecen sólo en número (de síes, noes y abstenciones).

Según han comentado fuentes del Congreso no hay un sistema electrónico de recuento de votos en las salas de las Comisiones y es poco probable que se vaya a instalar por su elevado coste. Tal vez el personal de la Cámara podría encargarse de documentar de forma más completa esas votaciones.

Introducción de enmiendas a través del informe de la ponencia

Otra parte del proceso legislativo que no es pública al cien por cien es la de introducción de ciertas enmiendas en un proyecto de Ley durante la fase de ponencia.

Los ponentes son los parlamentarios encargados de estudiar el proyecto de ley y de presentar un informe en el que reflejan las modificaciones que se pueden hacer para mejorarlo y las enmiendas de los distintos grupos, entre otros.

Como se puede observar en el informe de la ponencia de la Ley de emprendedores, ya aprobada, se introducen enmiendas “por mayoría”, pero no especifica qué diputados han apoyado la decisión.

En la Unión Europea la información relacionada con el proceso legislativo es totalmente abierta, ya que se puede acceder a “todo contenido”, en cualquier soporte, si está relacionado con las políticas, acciones y decisiones de la UE. Además, en el Parlamento Europeo cada norma tiene una sección online en la que se puede consultar toda la información relativa a cada norma.

En España las sombras que encontramos en el proceso de elaboración de leyes permiten a los distintos partidos no mostrar siempre de forma clara su posicionamiento en los distintos temas. Además, la falta de transparencia sobre la documentación (informes, consultas, etc.) que acompaña a las leyes impide saber de dónde vienen los cambios que se introducen a las mismas; este último punto nos obliga a destacar también la falta de transparencia de las actividades de Lobby en España, mientras que en la UE sí está regulado.

La lista de excepciones en la información del Congreso refleja claramente un problema de opacidad en el proceso legislativo de España, un problema que se antoja desmesurado si uno lo compara con el proceso de toma de decisiones en la Unión Europea donde cada paso que se da, y hoy gracias a la sentencia mencionada aún más, es totalmente transparente.

Muchos, en lugar de empezar a ser transparentes porque debería ser algo intrínseco a la actividad pública, emplazan a la ciudadanía a la aprobación de la futura ley de transparencia para comprobar cuán transparente es nuestro país. Ni siquiera esta expectativa descafeinada nos vale para el Congreso ya que toda la información que hemos citado no será accesible con la futura norma al no estar sujeta a derecho administrativo. Tampoco será esta futura norma la que abra el Gobierno ya que si bien con la nueva ley de transparencia tendrá que publicar los anteproyectos de ley, no tendrá más obligación de apertura que ésta.

Este es solo uno de los grandes problemas que de momento no solucionará la futura ley de transparencia por ser una ley muy poco ambiciosa. Sigamos pidiendo a nuestros legisladores (que aún están a tiempo, la ley está siendo debatida en el Senado), que mejoren esta norma para al menos igualar estándares que como los de la UE sí definen el concepto de transparencia que queremos alcanzar.

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2 thoughts on “Las sombras del proceso legislativo en España

  1. El artículo está muy bien, con los links, las descripciones y las explicaciones, etc.
    Por hacer alguna crítica, en una lectura rápida se me hace confusa la relación entre cuando habla de España y de La Unión Europea. Quizás es porque parece que es la situación en España es el principal objeto del artículo, y luego el texto empieza hablando de la UE. De todas formas, te lo digo como una crítica muy superficial y de estilo, porque si se lee con un poco de atención el texto es muy claro.
    Otras preguntas que me han surgido al leerlo son: ¿como se alinearon los otros países de la UE? ¿cómo se sabe qué países se alineaban a uno y otro lado?)

    Como consejo, se me ocurre utilizar cuadros para analisis comparativos de diferentes países y legislaciones. Y también, te animaría a pensar e investigar más sobre qué grupo social sería el que estaría interesado en acceder a esas informaciones y cómo las utilizaría. “Los ciudadanos”, como categoría general, no miramos los informes de sesiones, pero sí los periodistas especializados, los grupos de presión o asociaciones sociales, sindicales, etc.
    De ese modo, además de mejorar la definición de tu perspectiva sobre el tema, se responde también a la excusa de que no hay un interés legítimo para pedir más transparencia. Aunque nos parezca obvio que más transparencia es más democracia y eso es siempre mejor, explicitar cómo se articularía eso a través de las asociaciones de la sociedad civil sería bastante interesante y útil.
    Saludos,
    Javier.

    • Es cierto que la relación entre UE y España puede resultar confusa en este artículo, no solo por lo que mencionas sino también surge la pregunta de si se pueden comparar dos sistemas tan diferentes. La idea era plantear que mientras que en la UE se avanza hacia una mayor transparencia, en España seguimos intentando frenar este avance tanto nacional como internacionalmente.

      La propuesta de comparar legislaciones es interesante, aunque habiendo visto los países que se posicionaban en contra y a favor de la transparencia, parece más importante analizar la relación de los mismos con la UE que sus sistemas de transparencia, el Reino Unido por ejemplo tiene una política de transparencia muy avanzada y sin embargo estaba en contra.

      En cuanto al análisis de los usuarios de la información, está sin duda en mis planes para las próximas publicaciones.

      ¡Gracias por el comentario Javier!

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